Борьба с коррупцией: Локальный опыт

Борьба с коррупцией стала одной из главных тем политических дискуссий последнего времени. При обсуждении проблемы очень редко можно услышать оптимистические интонации. Мало кто верит, что с этим злом будет когда-нибудь покончено или хотя бы удастся ограничить его в сколько-нибудь существенном масштабе. Этому находят как культурно-исторические, так и конкретно-политические обоснования.

Действительно, борьба с коррупцией является делом исключительно сложным. В отличие от макроэкономических реформ здесь крайне ограниченную роль может играть накопленный другими странами опыт: борьба с коррупцией является продуктом индивидуальным, опыт отдельных стран может быть интересен для применения, но практически никогда его нельзя однозначно воспроизвести в каждом конкретном случае, в каждой конкретной стране существует слишком много нюансов, которые нельзя формализовать и тиражировать.

Ясно одно: борьба с коррупцией не может быть сведена к противодействию конкретным проявлениям коррупции. Это проблема не полицейская или правоохранительная. Ее решение требует прежде всего глубоких институциональных изменений, т. е. трансформации правил игры, по которым живут политические и экономические агенты. И эти правила игры должны не просто запрещать коррупцию, но делать ее прежде всего невыгодной для потенциальных участников.

Сказанное звучит очень абстрактно как очередной благой и бессмысленный призыв жить честно. Однако в нашей истории последнего десятилетия существует практический пример того, как изменение правил игры привело к радикальной смене поведения экономических и политических субъектов, к преодолению коррупции по крайней мере в одной из сфер нашей экономической жизни. Я имею в виду особые экономические зоны (ОЭЗ ).

К 2000г. режим особых экономических зон имел в нашей стране ужасающую репутацию. Попытки стимулирования экономической активности при помощи этого инструмента начали предприниматься в конце 1980-х гг. и дали крайне негативные результаты. Изначальная идея была простая: использовать успешный опыт Китая и создать точки преодоления кризиса, а затем и роста отечественной экономики, привлечь инвестиции и, соответственно, новые технологии.

Однако результаты реализации благих намерений оказались крайне негативными. Практически все зоны становились средоточием коррупции и криминала. Их существование приводило к росту незаконной предпринимательской деятельности, массовому уклонению от налогов, а подчас и к убийствам (самым громким было убийство губернатора Магаданской области Валентина Цветкова).

Задним умом нетрудно объяснить причины такого развития событий. Нарастал политический кризис, продлившийся более десятилетия. Слабое, недееспособное государство не самое привлекательное условие для инвестиционной активности. Серьезные инвесторы не могли прийти в такой обстановке в страну, какие бы льготы им ни предлагали. Зато льготы становились питательной средой для разного рода экономических и политических мошенников и авантюристов. Условия функционирования свободных зон становились предметом торга между региональными политическими элитами и федеральной властью, что также не способствовало эффективности вырабатываемых решений.

Все это вызывало резкое неприятие механизма особых зон и стремление закрыть их раз и навсегда. Поэтому когда примерно в 2001г. Герман Греф заговорил о необходимости развивать этот механизм стимулирования инвестиций, большинство экспертов восприняли идею весьма негативно. Однако в процессе дальнейшей дискуссии удалось выработать принципиально новые правила игры, которые позволили существенно изменить отношение к этому инструменту.

Очевидно, что существующие с 2005г. особые экономические зоны не стали новым источником коррупции. Их можно упрекать в недостаточно высокой отдаче, в медленном развитии, в небольшом вкладе в экономический рост, но никак не в коррупциогенности. Почему? Все дело в том, что при проектировании действующего ныне законодательства об ОЭЗ его авторы заложили ряд принципов, которые резко снизили привлекательность этого инструмента для разного рода злоупотреблений.

Каковы эти принципы?

Во-первых, отказ от индивидуального подхода при формировании ОЭЗ. Формирование зон теперь происходит на основе правил, сформулированных в федеральном законе прямого действия. Тем самым исключается торг между федеральными и региональными элитами по поводу разного рода льгот и особых условий. Именно индивидуальный подход, характерный для практики 1989-2000гг., приводил к тому, что при формировании особых зон в центре внимания региональных властей оказывалось не привлечение инвестиций, не стимулирование производства, а получение максимально льготного режима для находящихся здесь фирм и перераспределения финансовых ресурсов в свою пользу.

Во-вторых, определение регионов, в которых формируются ОЭЗ, происходит на конкурсной основе в процессе открытого тендера, объявляемого федеральным правительством и проходящего по прозрачной процедуре. Здесь опять же исключается торг между регионом и федеральным центром относительно выбора региона. Разумеется, лоббизм возможен и здесь, но он существенно затруднен привлечением к выбору претендентов большого числа ведомственных и независимых экспертов.

В-третьих, участие субъекта Федерации и муниципалитета в финансировании обустройства особой экономической зоны, причем масштаб финансового участия в создании зоны является одним из важных критериев при оценке данной заявки на конкурсе. Это повышает ответственность местных властей, принимающих решение о том, нужен ли им этот институт. Кстати, это был первый случай, когда федеральное правительство стало принимать институциональные решения на конкурсной основе, до тех пор подобные решения принимались только в рамках закрытого переговорного процесса (торга). В дальнейшем этот принцип был распространен и на другие институты развития (например, на принятие решений о выделении средств из инвестфонда).

В-четвертых, серьезной проблемой первых зон было отсутствие четких представлений о целях и задачах. Как правило, от них ожидали решения плохо совместимых друг с другом проблем: преодоления дефицита товаров за счет импорта, поощрения местной промышленности, развития посреднической торговли, привлечения стратегических инвестиций, привлечения ресурсов в региональный бюджет. Потенциальные участники ОЭЗ получали от властей противоречивые сигналы, что также подрывало возможность принятия стратегических хозяйственных решений. При помощи ОЭЗ можно решать две группы задач привлечение инвестиций и преодоление депрессивности, и их решение предполагает различные принципы организации и механизмы функционирования. Современные российские ОЭЗ ориентированы на решение первой задачи, т. е. создаются в сильных, состоятельных регионах, где этот институт будет важным, но не критическим для экономического развития инструментом.

В-пятых, налоговые льготы, даже если они и имеют место, не должны играть ключевой роли для развития зоны. ОЭЗ должна снимать в первую очередь инфраструктурные и административные барьеры на пути инвестиций, что в современных российских условиях является гораздо более важным фактором развития, чем сами по себе налоговые льготы.

В-шестых, размеры ОЭЗ ограничены по площади. Исключение составляет только Калининградская область, где в силу особых геополитических условий действует особая зона, регулируемая специальным законом. Но и здесь соблюдаются перечисленные выше требования к прозрачности принятия решений.

Кроме того, для резидентов ОЭЗ были сформулированы некоторые ограничения, которые не позволяли злоупотреблять получаемыми льготами. В частности, распространение льгот только на юридических лиц; нераспространение льгот на предприятия электроэнергетики, топливной промышленности, черной и цветной металлургии, а также на производство подакцизных товаров, вооружения и военной техники; начало действия налоговых льгот связывается с осуществлением инвестиционного проекта, а не с регистрацией юрлица в качестве резидента; резидентами могут быть только предприятия, зарегистрированные в ОЭЗ и не являющиеся филиалами других фирм.

Таковы принципы организации особых экономических зон в России. За прошедшие несколько лет к первым промышленным и технико-внедренческим зонам добавились туристско-рекреационные и недавно портовые. При их отборе и начале функционирования приходится сталкиваться с массой проблем. Но среди этих проблем нет одной, которая еще десять лет назад была главным отличительным признаком особой зоны, коррупции. И этот опыт заслуживает изучения.