Пятый элемент борьбы с коррупцией

В интервью Елена Панфилова, глава Transparency International - Россия, рассказала газете ДП, почему борьба с коррупцией похожа на игру в Мюнхгаузена.

По оценке Transparency International, объем коррупционного рынка России составляет 13 трлн рублей, то есть примерно треть от ВВП страны в 2008 году.

Какой вид коррупции наиболее опасен для России?
-Они все опасные, и опасные по-разному. Для России самым опасным является отсутствие реальной борьбы с коррупцией. Если есть система по противодействию коррупции, ее можно контролировать - даже те ее виды, которые крайне опасны для национальной безопасности, для устойчивости государственной системы. В этом случае уровень опасности постепенно начинает снижаться. Если этого не происходит, она только нарастает, и коррумпированная бюрократия чувствует себя безнаказанной. Тогда все опасности по всем направлениям возрастают во много раз.

Кто опаснее - пьяный водитель, который уехал за взятку от гаишника и сбил чуть дальше по улице семью с детьми, или государственный служащий высшего уровня, который за взятку оформил тендер с компанией, поставляющей некачественные товары? Что, если речь идет о разворованных деньгах на национальное образование или национальное здравоохранение? В чем мы будем измерять - в жизнях или в здоровье?

Все виды опасны, причем бытовая коррупция для отдельного человека может быть более опасна, потому что эту опасность человек видит. Вспомните, как террористки-смертницы в 2005-м прошли на борт самолета за совсем небольшую взятку в полторы тысячи рублей. Вот вам опасность бытовой коррупции. В то же время для рядового человека опасно и то, что заведомый негодяй с помощью коррумпированных методов был избран мэром, и теперь он сможет все, что ему поручено контролировать, класть в свой карман. Опасно то, что у нас управленческая система зиждется на всесилии коррумпированной бюрократии - это самое опасное.

Принимают ли, на ваш взгляд, правительство России и президент реальные шаги по борьбе с коррупцией? Работают ли эти законы?
-Действительно, принято очень много указов и постановлений.
Так, в 2008 году, 19 мая, был указ президента о мерах по противодействию коррупции, 31 июля был подписан Национальный план по противодействию коррупции, 25 декабря Госдума приняла целый пакет законов О противодействии коррупции. В марте премьер-министр подписал постановление об антикоррупционной экспертизе, тогда же прошло заседание Совета при президенте по противодействию коррупции, и были озвучены планы о том, что в ближайшее время будет принято еще очень много указов, регламентирующих нормы Закона О противодействии коррупции. В тот же день был подписан указ президента о реформировании системы госслужбы.

Документов много, вопрос один: что с этим делать-то? Это превращается в игру в Мюнхгаузена - ведь эти законы писаны для тех же бюрократов, значительная часть из которых с источниками незаконного обогащения расставаться не спешит. Сможет ли сама система реформировать себя изнутри? Сможет ли Мюнхгаузен сам себя за косичку вытащить из болота? Нужно учитывать системность коррупции, учитывать, что очень многие люди полностью зависят от этой системы.

Главный вопрос не в наличии этих законов, главный вопрос - существует или нет в стране политическая воля повернуть всю эту систему вспять и принудить бюрократию себя саму изнутри реформировать? И, с другой стороны, существует ли в стране общественная воля, которая заставит пересмотреть сами основы существования этой системы? Чтобы власть у нас в стране принадлежала не бюрократии, а народу, как и положено.

В Италии начала 1990-х годов была политическая воля сломать коррумпированную систему. Операция Чистыми руками началась скорее не из-за давления со стороны общества, а по инициативе судебных чиновников-магистратов. Однако и сейчас Берлускони может продавливать законы, защищающие его активы от госрегулирования и освобождающие его лично от уголовной ответственности.
-Магистраты взялись за все это отнюдь не без участия общества, недовольство зрело. Если посмотреть на литературу, написанную по операции Чистые руки, магистраты подталкивало именно то, что совершенно уже было невозможно выносить засилье коррупции в судах, в правоохранительной системе.

Так было и в других странах. При этом надо отметить, что в истории борьбы с коррупцией абсолютных и окончательных побед не бывает в принципе.
Можно привести много примеров, которые ложатся в ту тенденцию, которую вы отметили с Берлускони.
Если коррупция в правоохранительных органах и судебной системе Италии пошла вниз, то это не отменяет того факта, что у них есть серьезнейшая проблема с политической коррупцией.
В США полностью решили проблему с бытовой коррупцией, на что ушло более 30 лет.

Рузвельтовские реформы 1930-х годов, меры, принимавшиеся в 1940-1960-е годы, привели к тому, что подкупить дорожного полицейского в разы сложнее, чем, к примеру, конгрессмена. Но при этом политическая коррупция имеет место, и время от времени мы слышим о скандалах. Но в этих странах принимаются усилия, с тем чтобы ограничить коррупцию.

Вот свежий пример: Перу конца XX - начала XXI века. Коррумпированный режим Фухимори был сметен с лица земли и деятельностью прокуратуры, и общественными выступлениями, и правоохранительными органами, но сейчас, спустя 8 лет, они опять наступают на те же грабли, потому что это было однократное выступление против конкретных коррумпированных элит, но системных реформ произведено не было. В результате где оно было, там оно снова и оказалось.

Идеальных рецептов нет, за исключением отдельно стоящих Гонконга и Сингапура. Силовые методы, которые там применялись, оправданы размерами этих государств. Я думаю, что возможно зачистить от коррупции отдельный город размером с Гонконг, имея те средства, которые в тот период имел этот город, и то время, которое у них было, порядка 20-25 лет. Но мы же говорим о решении проблемы коррупции в такой огромной стране, как Россия.

Какую стратегию борьбы с коррупцией стоило бы избрать России?

-Единственно известная успешная стратегия борьбы с коррупцией хорошо и давно известна. Она должна основываться на пяти абсолютно железобетонных элементах.

Первое - наличие в стране реального верховенства закона. Речь идет именно о верховенстве закона, а не о верховенстве понятий. Верховенство закона означает неизбирательность и безусловность правоприменения и в правоохранительной системе, и в судебной системе. То есть не когда захочется, против кого захочется и через раз, а всегда и одинаково относительно всех.

Второе - это наличие в стране реально действующей рыночной экономики, потому что нет другого более эффективного экономического инструмента регулирования рынка коррупции, чем реальная конкуренция и устойчивый малый и средний бизнес. Конкуренция резко уменьшает возможности для сговора, то бишь для коррупции.

Третье - наличие средств массовой информации, которые являются по важности чуть ли не первым элементом стратегии по противодействию коррупции. Потому что никто, кроме журналистов, не может осуществить смычку между политической и общественной волей. Потому что если есть воля наверху, но граждане об этом не знают, или если есть общественная воля, но она никаким образом не транслируется без свободных СМИ наверх, то никакой борьбы с коррупцией в принципе быть не может.

Четвертый элемент - это наличие того самого затертого словосочетания гражданское общество. Только под гражданским обществом должно пониматься не наличие какого-то огромного числа общественных организаций, общественной палаты или чего-нибудь институционального. Речь идет о готовности граждан объединяться для защиты своих интересов. То есть, к примеру, мы с вами недовольны коррумпированной службой вывоза мусора в нашем доме - мы с вами объединились и решили эту проблему. Гражданское общество - это низовая, внутренняя, реально возникающая потребность граждан. Гражданин должен решать свои проблемы путем реализации своей гражданской сознательности.

Пятый элемент, необходимый для реализации успешной антикоррупционной стратегии, - это наличие реальной политической конкуренции. Она нужна не для того, чтобы похвастаться: смотрите, у нас реальные выборы, она нужна для того, чтобы осуществлять соревновательную ротацию элит. Если есть кто-то коррумпированный во власти, у нас должны быть инструменты смены этого человека через свободное волеизъявление людей, выражение ими своего отношения к данному конкретному политику/управленцу. Если этого не существует, происходит консервация коррумпированных элит, и общество ничего с ними сделать не может. Вот пять элементов любой сколько-нибудь вменяемой антикоррупционной стратегии.

А работать нужно по четырем направлениям. Это преследование за коррупцию, то есть борьба против тех, кто уже, это предотвращение коррупции, это создание условий, чтобы новые возникали по минимуму, это антикоррупционное образование для всех, от бюрократии до граждан, от школьников до министров, чтобы все точно знали, какие права у нас есть и каким образом их можно защитить. И еще нужно законодательное и нормативное обеспечение мер по противодействию коррупции.

Не кажется ли вам, что меры, перечисленные вами, будут иметь мало эффекта при нашем социальном расслоении? Ведь есть прямая связь между преступностью и социальным неравенством. Для оценки неравенства ученые используют коэффициент Джини, по которому Россия находится в одном ряду с такими странами, как Нигерия и Берег Слоновой Кости. Может быть, поэтому в последние 15 лет у нас бытовая коррупция вышла на уровень африканских стран и распространилась на такие сферы, как образование и здравоохранение?
-Да, мне кажется, в нашей стране есть чудовищная и совершенно очевидная разница между богатыми и бедными. Но если в африканских, латиноамериканских странах, ряде стран Юго-Восточной Азии неравенство является зачастую причиной коррупции, у нас оно в первую очередь является ее следствием. В начале 1990-х годов мы все стартовали с одной точки: и я, и вы, и Абрамович, и все, кто сейчас у нас во власти.

Сложившаяся на данный момент ситуация и с коррупцией, и с социальным неравенством является как раз результатом отсутствия ротации элит. Элиты консервируются и присваивают себе те средства, которые имеются в стране, которые идут на обогащение этих элит и не доходят до низовых социальных слоев.

Наша рыночная экономика развивалась с перекосами, малый и средний бизнес как был в полузачаточном состоянии, так и остается там, и государство палец о палец не ударило, с тем чтобы способствовать обогащению низового слоя, в силу того, что ресурсы были сконцентрированы на том, чтобы помогать обогащению верхушки.